我国公务员薪酬制度研究的重要性（第一篇）
公务员的工资制度是整个公务员制度的重要组成部分，是实行公务员制度的客观要求和重要保证。规范、合理的公务员工资制度对于行政机关的管理 及其开展工作具有十分重要的作用。公务员的工资同公务员的个人利益息息相关，又对社会 的稳定以及政治 经济 文化 等方面的发展具有广泛而深远的影响。制定科学合理的公务员工资制度，不仅能够吸引高素质的人才纳入公务员队伍，而且能大大的增强公务员的积极性、主动性和创造性，保证公务员的勤政、廉政、高效具有重要的历史 和现实意义。当代我国的公务员工资制度是一个不断发展完善的过程，本文试就有关我国公务员工资制度的问题作初步的分析和探讨。
一、我国公务员工资存在不公平的现状
我国公务员对于工资水平现状的认可是令人堪忧的。在关于对现有收入情况是否满意一项调查显示，“高达91.4%的被调查者不满现在的收入；认为报酬公平的，占受访人数的52.8%;认为不公平的占41.2%”.
（一）外部不公平性
公务员工资外部公平性强调公务员与其他组织（行业）的工资相比较的优先性，关注组织（行业）之间工资水平的高低。中国经济 景气监测中心调查显示，82.3%的人认为“公务员的工资水平应该处于全社会 中等及中上等水平”.而在一项关于公务员收入情况的自我评价中，28%的被调查公务员认为“收支基本平衡”、66%的被调查公务员认为“略有节余”、5%的被调查公务员认为“较为宽裕”,另有少数公务员认为收不抵支。这与社会公众所认为的“公务员高收入水平”相差较大，我国公务员工资水平在一定程度上仅能满足基本生存需要（包括个人物质需求和家庭需要），而这是从事任何工作最低要求。总体上看，我国公务员当前的工资水平同时存在“相对过高”和“相对过低”两种情况，“所谓过高，是指部分欠发达地区的公务员，尤其是从事简单事务类工作的公务员的工资水平相对于当地的一般平均工资水平而言过高；所谓过低，则是指公务员中绝大部分受教育 程度较高、承担的决策责任或者管理 责任较大的人所得到的工资过低，尤其是发达地区的高级公务员（不指行政级别，指责任大小）所得到的工资水平过低”.这两种情形都缺乏外部公平性。政府部门相对拥有更高素质的从业人员，按照人力资本的同工同酬以及以能力、学历确定的计算方法下，公务员工资无疑应该处在更高水平。
1.国际比较：我国公务员工资低于国际标准从国际比较看，工业化国家公务员工资水平相当于人均GDP的1.7倍，发展中国家平均为4.4倍。其中，发达国家公务员的工资水平一般都处在社会平均工资的中等偏上位置，普遍高于本国的社会平均水平。“美国（2004年）公务员人均工资接近7万美元，大致相当于全国人均收入的1.5倍；巴西公务员的平均月收入几乎是巴西居民平均收入的4倍”.在发展中国家阵营中，印度居民公务员的年平均收入约为国民人均年收入的15倍。我国作为一个发展中国家，公务员工资相当于人均GDP的1.4-1.6倍，远远低于4.4倍的“国际标准”.
2.行业比较：我国公务员工资处于中间水平我国最近的国民经济分类标准将国民经济划分为20个行业，我们将公共管理 与社会组织业作为公务员的代表行业进行研究。同时，为了保证研究数据的连贯性和准确性，我们选取了农林 牧副渔、采掘业、制造业等8个行业作为研究标杆。虽然我国公务员经历了四次工资制度改革及连续五次加薪，但公务员年平均工资在行业间仍处于中等水平，始终落后于金融 保险 业、电力 煤炭水和供应业、房地产业、交通 运输 仓储和邮电通信业。以2014年数据为例，公务员平均工资与金融 保险 业相比，相差35495-22546=13949元；与同年度最高行业信息传输、计算机 服务和软件 业相比，相差更达21880元，相差比率达95.6%.
3.机构比较，我国公务员工资优势不明显
《公务员法》规定，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应；国家实行工资调查制度，定期进行公务员与企业 相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查结果作为调整公务员工资水平的依据。即公务员工资应与同等素质的从业人员的工资水平趋势相一致，其中包括事业单位和企业 。按照国家统计 局对国民经济调查时的分类标准，具体将国民经济组织机构分为机关法人、企业法人、事业单位法人等，为方便研究，在这里我们将机关法人等同于公务员组织进行分析。国家公务员的工资水平高于企事业单位，但事实并非如此。以2014年为例，企业单位就业人口 7768.1万人，事业单位就业人口 2833.3万人，比机关就业人口（1111.8万人）分别高出6.89倍、1.55倍。不同的基数使得平均数的代表性不同；同时，我国公务员的工资与企事业单位的比率低于国际标准，国际上公务员工资水平“一般参照企业从事相似工作、具有相同资历人员的工资标准制定。公务员与企业平均工资之比大体处在1.5:1—2:1的水平”,而我国公务员的工资与企业、事业单位的工资比率分别保持在1.1和1.05左右。从此意义上说，公务员的工资水平比企事业单位的工资仍是相对偏低的。综观国际比较、行业比较、横平比较三个比较维度，我们可以看出“公务员工资缺乏外部竞争性”,这会导致三种结果：影响政府工作绩效，形成政府冗员。具体表现为在本职岗位上消极工作，缺乏工作热情、办事效率低下、“做一天和尚，撞一天钟”,求得年终考核过关以保住职位；离开公务员队伍，给政府的人事管理工作带来困扰。
根据人事部一份名为《中央国家行政机关公务员流失问题不容忽视》的调研报告统计 ，“自从机构改革、人员定岗以来，从1998年到2002年，在人事部抽查的21个中央部委共流失本科学历以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8.8%.其中外语、国际经济 、国际法 、国际金融、国际贸易 、涉外审计 等涉外专业的公务员相对严重，与这些专业相关的部委如原外经贸部、外交部、中国人民银行 、审计 署等分别流失158、157、107和88人”.
从发展趋势上看，处级公务员和有硕士、博士学位的公务员流失的比例越来越大，流失的主要是高素质的专业人员。通过研究分析，“公务员流向主要有各类公司 及企业、国外、事业单位”.这和公务员的工资水平低于市场价值不无关联；异化公共权力行使，影响政府清正廉洁形象。这样的工资水平“不可能作为追求一种新生活价值的资源基础。在这样的条件下，有些人思想上动摇，个人主义膨胀，就可能通过公共权力来寻求资源和财富，因为这是唯一可能的途径”.党的十七大 以来（2014年11月至2014年11月），“各级纪检监察机关立案14.3万件，结案14.4万件，处分15.1万人，其中，县处级以上干部4960人（移送司法 机关801人），为国家挽回经济损失60.9亿元。我们党和国家损失了最宝贵的人力财富资源：党员（人员）378万，县处级以上干部竟达76849人”.这严重损害了政府在公众心目中的形象，为公众普遍意义上认为公务员工资偏高种下了诱因。
我们很难说公务员工资缺乏外部竞争性导致的后果孰轻孰重，但在此之中反映出的公务员工资制度管理的注意性事项必须引起高度重视，公务员工资待遇外部优先性不一定引起公务员公平感，但缺乏外部竞争性一定导致公务员不满足感上升。在一项全国性的调查中，有三成以上的公务员认为当公务员的最大好处是“收入和福利”,该比率并不因为地域的不同而有所差别；同时，工资的吸引力与公务员层级成反比，越接近基层政府对于公务员的工资问题越看重，这不仅表现在经济欠发达地区，经济相对发达的华东地区亦如此。就此意义而言，公务员工资管理工作中的任何问题都是大问题，这是由其“执行公权力”的职能属性决定的。公务员工资管理系统中的每一个小问题，都会因为其“社会效应”而被放大。
（二）内部不公平性
1.公务员工资的地域不公平
经济增长与公务员工资趋向相同并保持一定比率（见下图），经济增长水平的差异是公务员工资地域差别的最主要原因。在我国现有的公务员工资“二元分割”体制下，我国经济区域发展不平衡则直接导致了公务员地域性工资差别。安雯认为，“经济落后地区和经济发达地区相比，前者有可能因为缺乏收入来源而在执行国家政策规定上大打折扣，该调资的不调，该兑现的不兑现，国家调资的政策记入档案 ，什么时候有钱了从什么时候开始执行；而后者却因为有来源，不但能够百分之百兑现国家政策，而且自己还另外出台一些土政策，额外增加补贴、津贴。这样算账，差别就十分大了”.在这里我们以2014年为例，选取了我们选取了GDP总量分别位居第2、3、4、7、10、14、24的山东、江苏、浙江、上海、北京、黑龙江、重庆作为标杆进行研究。
（1）地区经济发展水平直接影响公务员工资水平。我们以人均GDP来衡量经济发展水平，上图中人均GDP排名依次为上海、北京、浙江、江苏、山东、黑龙江、重庆。京沪地区（2014年）人均GDP已超过6000美元，而重庆市（2014年）人均GDP尚不足1500美元，各地经济发展水平存在较大差异。但各地公务员工资一般与经济发展水平呈同方向变化。从总体看，除上海、浙江外，其他五个省份略高于当地经济发展水平。这是由于上海、浙江两地外资经济、私营经济比较发达，拉高整体居民收入水平，而公务员收入水平则相对于全省人均GDP水平偏低了。因而，对于公务员工资不能仅仅以各地区的经济发展水平作为衡量指标，其是能做为基本参照系数进行考量。我们以上海地区为例，上海地区公务员工资低于当地经济发展水平，但我们不能简单的说上海地区公务员工资处于较低水平，这与上海公务员总体收入水平不符。
（2）一般来说，公务员实际工资的高低与公务员的实际生活水平呈同方向变化。恩格尔定律认为，随人们收入的增加，或者伴随人们富裕程度的上升，其家庭用之于购买生活必需品的开支占其总收入的比重，会随收入的增加而下降，而在非必需品方面的开支比重，则可能随富裕程度的增加而上升。即恩格尔系数与家庭收入成负相关。由上图我们可知，以上七个省份公务员工资水平从高到低依次为北京、上海、江苏、重庆、山东、黑龙江、浙江，而生活消费支出占工资比例从高到低（富裕程度从低到高）依次为浙江、重庆、黑龙江、山东、江苏、上海、北京，由此我们可以知道北京、上海、江苏三地公务员双向指标最高（工资水平、负向恩格尔系数）水平最高，而浙江公务员水平最差。
据此，我们可以判断公务员存在较为明显的地区性差异。有学者对此持质疑态度，认为“既然公务员工资各个地方不均衡，各个地方那么为什么还有那么多的人挤入公务员队伍”,这样的疑问是有道理的。公务员作为理性经济人具有趋利性，也更倾向于选择高工资水平的地域。但由于进入公务员队伍的竞争较为激烈，许多人做了退而求其次的选择，往往会出现工资水平相对较低的地区公务员队伍的贡献服务意识较高的现象。一项对重庆市公务员的调查验证了此观点，公务员对于为国家服务、为人民服务和人生价值的关注明显高于对于工资的关注。我们不能单纯的说，重庆市的公务员素质高于全国平均水平，而应该看到背后的深层次原因。重庆市整体经济发展水平相对落后，公务员工资行业工资竞争力不足，而作为公务员一种特殊身份，对于行政精神的追求成为了职业前景的主导性因素。
具体来说，区域经济发展水平的差异引致了公务员工资不公平，同时后者又反向影响区域发展水平。各地方政府向中央政府争取人、财、物的“公关能力”是不同的，最终形成了“区域性利益集团”,如何协调二者关系也成为公务员工资改革的关键之一。
2.公务员工资的府级不公平
府级差别主要是指从中央到地方不同层级政府的公务员工资差别，最为突出的是城乡差别。我国公务员的府级差别主要是由于“分灶吃饭”的“中央、省、市、县、乡（镇）”五级财政 体制造成的。2014年《公务员工资制度改革方案》中规定，“工资制度改革所需经费，由财政 负担的按现行财政体制和单位隶属关系，分别由中央财政和地方财政负担。对中西部地区，中央财政给予适当补助”.对于本次改革中地区附加津贴、边远地区津贴也基本列入本级政府财政支出事项。这意味着各级财政可以灵活控制津贴、奖金等事项的发放事宜，同一地区不同政府层级财政情况不同，发放额度便有所差异。很容易造成这样一种情况，“边远地区的公务员最应该得到边远地区津贴，却因为本级财政吃紧，而迟迟拿不到应得的那部分津贴”89.例如，某省某县有一处海岛，“海岛补贴从70年起保持20元/月。该地一个月收入只有一千多元，由于太低、条件太差，海岛的干部留不住，岛上的公务员基本是靠自觉性在做事”.刚刚结束的2014年的北京市公务员考试的报名情况也印证了这一点，此次公务员招考报名人数突破3万大关，但仍有50个职位无人问津目前，相对于城八区职位受宠情况，远郊区县的职位则显得门庭冷落。空缺职位大多为远郊区县的职位，怀柔、大兴、延庆等远郊区县占了31个。公务员府级差别问题是普遍存在的问题，由于地方的经济条件的落后或者地理 条件的恶劣，无形之中扩大了府级差别。
3.公务员工资的部门不公平
公务员在不同的政府部门从事着本质相同的工作，但“强势部门”与“弱势部门”之间工资差距很大。据一项全国性的调查显示，政府部门影响力降序排列依次为财政部门、公安部门、人事部门、税务部门、发展改革部门、教育 部门、城乡规划部门、劳动保障部门、卫生行政部门等，并且资源的控制度、部门作用的重要程度以及部门领导的个人影响力成为部门影响力的前三位因素。在这里我们选取了新疆阿勒泰地区2014年的县处级领导工资状况作为研究对象，分别选取条管部门、行政综合部门、党群部门、教科文卫部门、经济管理部门、政法部门、农林 水牧部门六个部门类别中的国税局、人事局、妇联、教育局、司法 局、农业局作为研究标杆。为研究方便，在这里我们对职级和职数设置引起的差别忽略不计。
（1）一般来说，基本工资与各类奖金津贴、补贴及福利费变动趋向一致，且前者高于后者。如图所示，除教育局与总体趋向相异外，其他部门趋同。基本工资高的部门，各类奖金津贴、补贴及福利费也越高。论文格式 各个部门的工资差别不仅包括基本工资的差别，也包括其他工资项目的差别。这启示我们在公务员工资待遇改革时，必然要对公务员工资结构和比重进行调整。
（2）一般来说，基本工资与总体水平呈正相关。如图所示，基本工资与总体水平（总体水平=基本工资+各类奖金津贴、补贴及福利费）趋向一致，从高到低依次为国税局、司法局、教育局、农业局、妇联、人事局。我们可以知道具有行政处罚权的部门水平（如税务局、司法局）远远高于具有一般事权的基本部门（如人事局、妇联），且垂直管理部门高于非垂直管理部门；同时，按照上文中部门影响力的划分，其对应部门影响力分别位于第四位、第二位、第六位、第十位、第八位、第三位。据此我们可知，公务员基本工资水平直接反映公务员总体水平。公务员工资部门差别是全国性的普遍问题。69.1%的地方公务员对此反应强烈，省级政府即使了实行“阳光工资”工程感知度仍达到60%.据财政部2002年对质检总局、税务总局等八个执法部门津贴统计，最高部门人均23448元/年，最低部门8100元/年，相差高达15348元。而经济较为发达的省份，年度差别高达3万余元。例如2000年广东省税务、工商、公安等部门的收入最高的月工资达到四五千元以上，而其他几个部门最低的仅为1000多元。地区的经济性差异无疑加剧了横向部门间的差距，越富裕的地区部门工资差别越悬殊。
4.公务员工资的职级不公平
我国行政机关公务员各序列在职务设置、工资状况、职务消费、公费医疗等方面均存在着差异。事实证明，各序列公务员在晋升、工资、福利等方面存在着不公平现象。不同职级公务员晋升机会不同，我国的职位晋升序列的设置呈现“倒金字塔型结构”,客观上加剧了工资提高机会的不均等。1995年以后，各职位序列公务员按照《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》进行了工资调整，之后历经1997年、1999年、2001年、2003年的五次大的工资调整，到《公务员法》施行后，形成了职务和级别对应的工资结构。其中，2001年之前低职位公务员工资增长幅度略高于高职位公务员；2001年以后，出现相反趋势，级差带宽逐渐缩小。公务员不同职级的最高工资和最低工资差距逐渐拉大。截至2014年7月，我国公务员从国务院到办事员（共有15个级别），正厅级和办事员的职务工资比例为4.1:1,同一级别高低工资比例达到4.8:1.而国外公务员最高工资和最低工资比例在10倍以上，远远高于我国目前的标准。在今后的公务员工资制度改革中，应该逐步扩大两者之间的差距。
二、我国公务员工资不公平的制度成因
（一）工资制度改革不彻底
由于公务员的工资分配涉及经济、政治 、法律、文化 、习惯等因素，同时因为既得利益集团在政府决策中的影响，我国历次公务员工资制度改革都缺乏彻底性和整体协调性，只是对出现问题的环节的小修小补，未从根本上撼动我国的工资分配体制。自2014年《公务员法》实施之后，公务员工资分为基本工资、津贴、补贴、奖金。但建国以来长期积累的历史 遗留问题使我国公务员工资制度面临长期的改革难题，计划经济的传统分配模式并未实际改变，历史潜规则的制定者难以突破旧有规则解决问题。如何做到工资分配公平公正并对公务员形成有效激励，是我国公务员管理亟待解决的问题。
（二）政府公务员工资管理理念滞后
我国公务员工资管理“贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素”,力求建立正常的工资增长机制。但实际运行中公务员工资往往由公务员系统自身状况决定，而较少受市场的影响，工资调查制度基本形同虚设。政府工资管理理念的偏狭直接导致公务员工资与社会其他行业的互动性较差，难与市场人力资本价格同步；近来备受关注的公务员加薪往往成为政府拉动内需、促进经济增长的手段，而忽视了公务员的个人需求，这导致的直接结果是部分公务员向系统外流动。
这和我国的公务员工资管理对于西方经验的参照度和借鉴度不够有关，较为典型的例子是我国还在为“公务员高薪是否养廉”问题争论不休时，西方国家已经通过实践完成了廉洁政府的薪酬管理体系的构建。在管理理念上，西方国家普遍将公务员与政府的关系定义为“特别权力关系”,认为这种关系本质上属于劳动雇佣关系，与私营部门、社会团体相比较只是劳动产品的不同；政府不能任意的通过法律对公务员的工资随意调整，必须通过严格的程序来限制政府对公务员实际利益的影响。同时，公务员可以通过一定渠道向政府反映工资利益诉求；与此形成鲜明对比的是，我国的公务员与政府的关系是从属关系，公务员是政府执政的工具载体，除了《公务员法》中规定的申诉控告途径外，公务员只是被动的管理客体，阻碍了信息的组织内流通，甚至导致公务员工资管理决策与实际不符、缺乏实效。
同时，政府工资管理缺乏与社会的良性互动，有观点认为“认为公务员的发放是政府的内部事务，与社会公众无关”.公务员工资是税收 的二次分配，相关政策本质属于公共政策 ，社会公众对于该政策过程的参与度不够。政府在考虑工资政策的社会反应时往往更容易听到不同的声音，而不管这种对于政策的质疑是否合理和代表性程度如何。
（三）缺乏对公务员工资制度构建的法律支撑
目前我国形成了以《宪法 》为指导、以《公务员法》为实施架构、以其他相关规范文件为补充的法律体系，但并未建立起适应我国国情的公务员制度。截止到2014年4月22日，据法律出版社《最新人力资源 与人事管理法规全书》的整理显示（正在运行实施中的法律），目前国家公务员管理总类规范性文件14个、公务员录用与辞退规范性文件11个、公务员职位任免规范性文件6个、公务员考核晋升规范性文件5个、公务员奖惩规范性文件10个、公务员薪酬和福利规范性文件20个，累计规范性文件66个。从总量上说，已经具有了相当数量规模。但在内容规定上较为宽泛，上升到法律层面的公务员管理法规仅有6个。其中，《公务员法》制定了关于公务员管理的相对完整的管理体系，是公务员管理的核心法律。但对于工资管理的可执行性不足，缺乏具体的执行章程。以《公务员法》中关于工资的规定为例，仅仅从第七十三条、七十四条、七十五条规定的公务员规定的工资制度、工资包括的项目、工资调查制度规定了工资确定的相应标准和原则，并在简略提及了工资的经费保障问题。这样的规定在实际中很难执行，我们很难知道国务院作为最高级别的公务员和作为科员的最低级别的公务员工资具体的差距是多少，或者有什么样的一个原则和测算体系可以使我们得出两者的差别。此类问题不仅出现在工资规定方面，公务员的福利、保险、培训、晋升等都缺乏相应法律规制。
四、解决我国公务员工资制度存在问题的对策
创新公务员工资体制，建立多元化的工资分配机制是目前上至党中央，下至平民百姓都在关注的问题。要破旧创新，建立多元化的分配机制，那么只能是国家只出台指导性的工资政策，允许地方根据自身经济发展水平、财政状况，制定符合自身特点的工资水平和增资办法，逐渐形成在工资分配上国家、地方和单位多层次、多形式并存的多元化工资分配机制。公务员的收入分配是否科学合理、公平公正、规范有序，将对全社会起到引导和示范作用。为此，我认为应从以下方面入手：
（一）应确立的基本观念
1.确立公务员主体地位的观念。公务员是代表国家从事社会公共事务管理、行使国家行政权力、履行国家公务的人员，是使党和国家方针政策得到有效贯彻的主导力量，起着保障政府稳定和高效运作的重要作用。但公务员作为自然人，在服务于政府的过程中，又有着与普通公民相同的权利，如生存的权利、发展的权利、享受生活的权利等。这就要求既有与其社会价值相一致的经济收入，又有直接支配这些收入的权力。要满足公务员的这些基本权利，首要的是确立公务员的主体地位。
2.确立公务员职业社会化的观念。公务员职业的核心是社会化，是社会职业之一。只有确立公务员职业社会化的观念，才有利于这种职业标准的确立、职业行为的规范、职业人员的选拔，才有利于确立社会化的权益标准，才能对其权益进行有效的保障，同时才能对公务员进行必要的、有效的监管。
3.确立薪酬是公务员惟一收入的观念。在市场经济条件下，公务员在服务于政府、服务于社会的同时，有自身的经济权益要求，但这种要求不是无限度的。这种权益应在法定的、独立的薪酬体系中得到。现在，社会上，甚至在公务员中，个别人对公务员这一概念的理解偏颇，简单地认为“公务员”即“干部”,“干部”即“官”,“官”就是吃“皇粮”,国家应当高标准供养终身，甚至子孙也要国家全包。这种观念显然是不正确的。但事实上这种观念还在不断强化。如，个别单位一再建设超标住房；配备超标轿车；追求全而又全、更高级的福利等。因此，迫切需要树立公务员薪酬是其惟一收入来源的观念。除此之外，其他非法所得应被视为违纪、违规或违法。
4.应遵循的基本原则
（1）系统性原则。作为国家主体行为的直接执行者——公务员群体，是一个完整的、独立的群体，其薪酬模式也应是科学的、完整的、独立的，具有稳定增减机制、规范化的体系。新模式与外部的关系要体现平衡比较的要求；在内部要体现按劳取酬的要求，又要考虑地区差异，具有激励作用。
（2）经济性原则。新模式要体现市场配置的基础性作用，与我国经济发展相匹配，与人均国民收入相称，与人均国民收入增减相一致。在平衡比较的基础上，以较少的财力，通过公务员实现对国家社会事务的稳定、廉洁、高效的管理。
（3）与国际惯例接轨的原则。这是我国加入WTO后实现政府管理与国际接轨的需要。新模式与国际惯例接轨，可以在我国经济社会发展的基础上，直观地反映我国公务员收入总水平与发达国家公务员收入总水平的差异，间接衡量我国公务员在经济发展和社会管理过程中的整体效能。四是法治性原则。即依法支薪，公务员的薪酬要经过立法和司法程序，保证它的确立、完善和长期有效施行。以完备的法律，保证公务员制度的有效运行。
（二）建立工资比较体制，完善增资机制
根据工资的公平性原则，建立公务员系统与系统外行业的工资比较体制，同时也使工资增长速度与物价水平以及经济、财政增长速度相协调。
1.工资设计的基本原则特别强调公平原则。从外部比较来看，公务员的工资应比较其他行业同类人员的工资水平。根据香港公务员薪酬政策及制度发展概览显示，香港在1968年政府就接纳了薪俸调查委员会提出的“可与私营机构作合理比较”的建议，确定“公务员薪酬与工作大致相若的私营机构雇员所得薪酬可作合理比较”的原则，同时公务员有合理权利要求继续获得以生活费用指数为依据的实际收入水平，但须证明其它机构雇员也有同样，并成立了薪俸调查组，负责搜集及分析有关私营机构薪酬及服务条件的资料。同样，首长级的薪酬水平也根据调查的结果进行调整。我们应当留意到发达国家及地区所提到的工资比较更强调的是同类人员的比较，因此，不能笼统地对公务员的工资水平进行比较，而更精确地是应比较同地区、同工作性质、同教育背景人员的工资收入。对于政府机关工作人员而言，许多专业技术人员的工资偏低是事实，但在下层的工作人员却未必收入低。许多国家也面临着这样的问题，美国政府“由于面临IT人才的短缺，于2003年单独为政府工作的信息技术人员制定了新工资表支付较高的工资，以保证IT技术人员的稳定”.对于我国而言，这一些做法是值得借鉴的。当然，主要还是得有一套完善可靠的薪酬调查体制。目前一些有条件的省份及地区已开始有公务员薪酬比照企业同类人员薪酬的动向，“广东省统计局2001年1月对广州、汕头、深圳、湛江、梅州等9个城市进行了国有企业和公务员各1.5万处级以下人员的工资收入进行调查比较，企业管理人员比公务员平均高出约1000元”,这才有了2003年1月省直属公务员系统提高岗位津贴的行动。
2.公务员的工资必须与国家的经济发展相协调，与经济发展、物价水平相联系。
建立工资动态增长机制。这包括定期晋升工资和适应物价水平两方面。定期增资和适应物价原则是各国公务员工资制度遵循的重要原则，不少国家都作了相关的规定。“美国规定，美国规定，从第一到第三级，每52周自己晋升1级；从第4级到第6级，每104周晋升1级；工资为7至9等的，每156周自动晋升一级”.同样，美国、阿根廷等国家均在法律上有对工资适应物价作出了相关规定。“法国、比利时、丹麦、冰岛、意大利、卢森堡和荷兰等国则采取工资指数化的办法，把工资与物价指数直接挂钩”.
（三）建立健全法律体系
目前工资制度的出台均由党政共同讨论决定。工资制度的执行均以文件的形式进行。如1993年10月国务院颁发的《国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》中写道“党中央、国务院决定，从1993年10月1日起，对机关和事业单位工作人员现行工资制度进行改革”.而国家对于公务员的工资保障到目前为止还没有一部法律出现。“美国1962年《联邦工资改革法》规定：联邦政府中的各级工资应能与私人部门的同等工作的工资相对比”.美国的宪法 对联邦公务员的工资制度作了原则性的规定，而专门的工资法规和实施细则则对公务员的工资作了具体的规定。《日本国家公务员法》、《法国公务员总法》等法律都对本国的公务员工资制度起了重要的保障作用。2003年2月，香港特区政府决定全体公务员于2004年与2014年分别减薪3%,许多高-官也纷纷自愿减薪。由于2002年10月已减薪，再次的减薪也引起了部分公务员的担忧，但由于有基本法关于特区公务员的薪酬水平不低于1997年的底线的保证，躁动很快就平息了。部分地区已在公务员提薪的合法性程序方面有所行动，“2004年6月，广东省人大采纳了人大代表的建议规定，要求各级政府在给公务员加薪时，首先应该进行听证并报人大会审批”.这一规定体现了政府不能随心所欲地给自己涨工资的原则。在我国，工资晋升的合理化、制度化等都迫切需要法律的保障。
（四）加强激励机制建设。
根据赫茨伯格的双因理论，影响员工行为和工作态度的因素可分为“保健因素”和“激励因素”,保健因素包括组织的管理措施、人际关系、物质工作条件、工资、福利等。这些因素只能消除了不满意，并不会导致积极的态度。只有“激励因素”,包括：成就、赏识、挑战性的工作、增加的工作责任，以及成长和发展的机会才能带来积极态度和激励作用。现我国公务员的工资福利包含更多的为保健因素，激励因素较少。因此，对于公务员工作的认可、表彰是必不可少的激励手段。对于货币形态的表彰，虽然政府机关的财政具有刚性特点，但在地区部门或行业部门里却可设立奖励工资对成绩优异者进行表彰，若奖金在正常经费内无法开支，可在工会等部门经费设立单项奖励。美国的公务员工资体系里也包括奖励工资，即“政府各部门或独立机构对于作出优异工作成绩或提出合理建议而对改进政府工作作出贡献的公职人员，给予现金或荣誉奖励。奖金的种类有：特殊成绩奖、质量优异奖、节约奖、建议奖等。奖金多少，按所提建议和工作成绩为政府带来的能用美元计算的价值来确定。如节约奖的发放标准是，节约一万美元以下者以10%发奖金；超过一万美元者，以少于10%的金额发奖金”.香港的公务员的激励形式则更多表现为福利形式，如住房提供，旅游 奖励，带薪假期等。我国在公务员激励机制的建立方面可借鉴以上的激励措施。
（五）提高工资收入的透明度，规范工资发放。
我国公务员的工资收入具有低工资高补贴高福利的特点。高福利的现象随着住房货币补贴与医疗改革的实现而得到弱化，但高补贴却是在一部分权利部门中继续存在。现实中往往是不同部门工作的公务员的收入差距很大、而同一部门不同岗位上的公务员的收入差距却很小，前者扭曲了不同政府部门公务员收入分配的公平性，后者忽视了不同岗位工作人员收入分配中的效率原则，部门与地区造成了公务员的收入的差距。为了防止政府利益部门化，防止权利寻租，规范政府行为，工资制度改革应该是向规范化、透明化、货币化的方向发展，要明确界定工资收入与福利，建立短期与长期兼顾的福利预期制度，使公务员能有预期的利益追求。目前，几个经济较发达的地区，如北京、广东、上海已逐步地整顿机关津贴、补贴、奖金，规范公务员收入。如北京市近期进行的“阳光工资”改革使各机关单位的收入纳入统一的财政渠道并规定了统一的津贴发放标准，致使北京的一些实权部门公务员的有所下降，而另一些清水衙门公务员的收入却得到提高。上海“将完善机关工资外收入统一管理制度，探索建立长效激励的公务员年金制度和福利制度”.
结 语
通过本文的初步研究，阐明了公务员工资制度的组成部分包括基本工资、津贴、补贴、奖金四部分的内容。同时，在制定公务员的工资制度的时候必须遵循按劳分配原则、正常增资原则、平衡比较原则和法律保障四个方面的原则。在今后的公务员工资制度的研究中，可以对公务员现行工资制度的具体的运行过程中存在的问题作进一步的分析和探讨。
我国公务员薪酬制度研究的重要性(第二篇)
我国公务员 开始实行新的工资制度，这是我国自新中国成立以来经历的第四次大的工资制度改革(前三次分别发生在1956年、1985年和1993年)。此次的公务员工资制度改革正是按照《公务员法》的要求，适应我国市场经济体制 的发展，立足中国国情，为建立科学和规范的公务员工资制度而制定的一项重要决策。然而，我们还需要进一步完善公务员薪酬制度，以应对当前不断变化的社会 环境和客观因素。
一、现行公务员薪酬制度体系略析
(一)公务员工资制度的涵义、状况及意义
公务员的工资是指在国家或地区政府部门工作，行使公共权力并执行政府公务的这一部分特定的公职人员，以自己的知识和能力，在一定时间内为政府和人民服务所获得的劳动报酬。一般来说，公务员的工资由政府人事部门制定，由国家或地区财政支付。我们知道，我国实行统一的职务和级别相结合的工资制度，公务员工资主要由国家统一的职务和级别相结合的工资制度，公务员工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分组成，其中“职务工资”是按公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准，是职级工资制中体现按劳分配的重要内容。在职务工资标准中，每一职务层次设若干工资档次，工作人员按担任的职务确定相应的职务工资，并随职务及任职年限变化而变化。“级别工资”是按公务员的能力和资历确定工资标准。公务员的级别共分为15级，一个级别设置一个工资标准。“基础工资”是大体按维持公务员本人基本生活费用确定，各职务人员均执行相同的基础工资。它有利于保障公务员的基本生活不因物价上涨而下降。“工龄工资”是按公务员的工作年限确定工资标准，体现公务员积累贡献。除此之外，公务员的工资制度还包括地区津贴和岗位津贴以及补贴和奖金等等。
国家公务员制度是国家政治制度的一个重要组成部分，薪酬制度体系中最为敏感的一个环节，也是实施公务员管理的一个无法回避的现实问题。而公务员的工资是其个人消费品分配的最重要的形式，它涉及公务员的切身利益，是公务员及其家庭生活的基本特征，具有保障、激励和调节等作用。从本质上说，公务员制度决定公务员决定公务员队伍的稳定与否，决定其工作积极性的高低，决定整个政府部门的行政效率，因此我国必须注重公务员工资制度的建设。
(二)现行公务员工资制度滞后的主要原因
第一、在吸引人才和激励竞争这一方面，不能充分发挥作用。现行公务员工资制度远远没有满足按市场效率和贡献提供相应报酬的要求，缺乏市场竞争 力。温州多名高-官下海以及WTO谈判官员被企业高薪挖角，就充分表明了这一点。这给行政机关吸引优秀人才，以实现政府部门人力资源的优化组合，提高行政部门工作的科学化和高效化造成不利影响。
第二、工资调控有所削弱，地区及部门间的实际收入差距较大。
第三、工资制度结构不尽合理。表现在级差的设计上，工资标准的起薪(也就是基础工资)太低，职务之间的级差也太小。不能很好地反映出不同的职务级别在履行职务上的劳动差别。
第四、缺乏体现地区差别机制，即没有建立起适应各地区生活条件和标准的地区性津贴。虽然在1993工资改革中已经提出，但一直没有落实，只是在部分边远贫困地区小范围实施。我国地区间经济发展水平、生活水平和消费水平差异较大，统一的工资标准给实际执行带来很多困难。相对于发达地区的生活标准，现行的工资标准明显偏低，而相对贫穷落后的地区，由于财政状况恶劣，往往连基本工资都无法兑现。
二、公务员薪酬制度改革的必要性与紧迫性
随着社会环境和客观因素的变化，使我国公务员工资的制度改革具有很强的现实必要性和紧迫性。我国公务员工资制度的改革关系到整个公务员队伍的稳定，也关系到国家的稳定与发展。
(一)以“经济人”作为公务员的前提人性假设——从高度集中的计划性经济向利益独立多元化市场经济转变的内在要求
“经济人”概念源于亚当·斯密的《国富论》，其有三方面的特征:一是行为动机的自利性即追求自身利益是其行为的原始驱动力;二是行为目的的功利性即以最小的投入获得自身利益的最大化;三是行为方式的理性化，即以自身利益为标准，在于计算的基础上进行权衡与选择。市场经济的本质特征之一就是“经济人”行为模式。
“经济人”假设是市场经济的基本前提假设，公务员在本质上也是市场经济核心精神的反映。利益是市场经济的核心精神，市场经济就是以承认利益主体的独立存在为前提，其中公务员的利益首先就是经济利益。公共选择理论认为，公务员的个人目标函数首先不是或者至少不是单纯的社会公共利益最大化，而是包括了更高薪金、职务晋升等个人经济利益和自利性动机。过去我们不承认“经济人”假设，贬斥自利行为，强调国家的整体利益高于一切，提倡自我牺牲和集体主义精神，但公务员“经济人”特性并没有消去，反以扭曲的形式表现出来——追求政府规模扩大化以提高权力和待遇、寻租、侵吞国有资产等都凸显人们的自利性，因此，必须以“经济人”作为公务员的前提人性假设及行为模式，从经济利益上考虑其他需要，改革现有的工资制度。
(二)精神激励与道德激励功能逐渐减弱——从非常态的社会状态到和平期非危机时刻转变的结果
精神与道德激励在市场经济蓬勃发展的今天，已渐渐失去昔日的强大威力。主要原因之一就是我们已从改革开放前的非正常社会状态(即发生战争、动-乱等的社会不稳定时期)过渡到经济快速增长的稳定发展时期。过去积贫、积弱的现状使公职人员不可能产生太多的物质利益追求，再加上增长经济一体化、超强单一的意识形态及内忧外患的社会形势，使革命时期的价值观念与建设强大社会主义 中国的人生目标起到了巨大的激励作用。
但随着经济体制的转变，这种缺乏物质基础的精神与道德激励便逐渐开始失去作用。从政府方面主要有两个原因:其一，政府目标作为组织目标，已不像非常态时期那样明确并具有强大吸引力;其二，因为政府现在所从事的工作是不直接创造财富的权力性管理活动，复杂环境容易模糊目标;其三，权力运行的程序性也容易冲淡目标，而且目标与利益往往有直接和间接联系，而不像战争或者特殊年代那样组织目标达成往往与自我奉献与自我牺牲有直接或者间接联系。而从经济体制转型，由社会的封闭性被打破来看，在“官本位”体制性下，干部职业因其独有的职业荣誉和等级消费而有绝对崇高的社会地位，但随着经济市场化、政治 民-主化和文化多元化的推进以及“官商二元化”体制的逐步形成，这种崇高的社会地位受到严峻的挑战，并呈下降趋势。主要表现为公务员职业和经济地位的降低。在官本位体制下，官职是社会评价唯一的尺度，干部职业无疑是最受尊敬的职业。而“官商二元化”体制使“商”和“官”成为两种同等重要的社会价值评价尺度，这样公务员的工资收入与其他领域特别是经济领域中同类人员的工资收入相比有很大差距，并有进一步扩大的趋势。这种职业地位和经济地位的下降，导致公务员心理上的不平衡，必然使得传统精神激励机制失去原有的强大激励作用。
(三)从“权力导向型”转向“市场导向型”——建设以结果为导向的绩效政府对公务员管理理念 的要求
我国已经加入WTO，市场化取向是WTO的基础，而”消费者导向”市场化取向在公共管理 理念上的体现，是以服务导向代替传统的政府中心主义的结果，它体现了新的价值认同——政府作为“公仆”向“公民”提供服务理念，转向市场契约下的供需理念。我们把主体中心主义转化为服务中心主义，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。在现实中，公共服务的提供者往往居于主导地位，而作为主人的公民则只能被动接受，公务员作为公民的“公仆”成了一种理念价值的虚构，被现存关系所扭曲，其结果是不负责任和官僚主义盛行。“消费者导向”的新理念使国家公务员有可能由虚构的“社会公仆”成为现实的“社会公仆”. 因为不管公务员是否真正认同“社会公仆”的理念，都必须按“顾客主权”的规制行政;而“顾客主权”规制的实现，也就是真正完成了公职人员作为“社会公仆”的角色定位。
改革并建立科学工资制度的作用就在于通过工资来强化公务员的服务意识;通过工资来证明这种委托代理的交易关系，将工资与以结果和顾客满意度为导向的绩效考核 、职务晋升相挂钩，从客观上改变公务员责任心淡漠、道德意识下降、服务意愿无存的状况，有利于加快政府职能与角色转变，建立服务型的绩效政府。
(四)改革工资制度是应对当前激烈的国际人才竞争的需要
当前经济全球化，政府面临的是人力资本全球化配置的竞争形势。我国公务员现有的工资水平，严重缺乏市场竞争力，公务员物质没有得到满足，这就使物质激励变得非常必要与重要。国家花了大量财力物力培养不少人才，被外国公司仅用较高的工资就“挖”走了。入世后，我国人才将面临“第三次外流高峰”。我们若因工资制度的滞后而失去人才竞争的先机，则势必影响我国行政机关的进一步改革和管理水平、工作效率的提高，进而势必影响我国政府政策制定的效率和决策水平，这很大程度上关系到整个国家的经济和社会发展，关系到国与国之间综合国力的较量。因此，在其他物质激励改革难度大，效果不彰的情况下，如社会保障制度，因起点水平的高低对今后运行的影响非常大，当前只能维持最低限度的基本生存，再加上福利刚性的存在，不宜随意调增福利项目待遇水平，尽快改革工资制度是最可行的选择。
(五)改革现有工资制度，是实现“以薪养廉”的对应要求
在住房、医疗、教育市场 化的同时，如果工资水平不提高，就等于加重了公务员负担，这对公务员的心理平衡、事业心、稳定型及廉政环境都是严峻的考验。而科学的工资制度，相对优厚的待遇，给予公务员必要的物质保障，使他们不必贪，这是遏制的必要条件。注意，这仅仅是必要而非充分条件，即“薪”可以“养廉”，但不是“高薪”，更重要的是他们有健全严密又行之有效的法律 体系和严惩机制，因此，在改革工资制度的同时，必须进行配套的法制建设。
三、公务员薪酬制度改革与变迁的思考
作为公务员制度内在动力和基本保障的薪酬制度的改革已是势在必行，那么采用什么方式实现这一制度改革才最有效率(成本最小且最有可能)，这就是制度创新方式的选择问题。以下将从制度变迁理论与中国的国情出发，分析公务员工资制度改革的推进方式。
(一)制度变迁的两种方式
制度变迁理论认为两种可供选择的创新方式:其一是诱-惑性变迁，其二是强制性变迁。诱-惑性变迁指的是现行制度安排的变更或代替，或者是新制度安排的创造，它是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性变迁由政府命令和法律引入和实行。诱-惑性变迁必须在由某种在原有制度安排下无法得到的获得机会而引起，强制性变迁即可以是为了获得创新的潜在利益收益，也可以纯粹因不同集团对现有收入进行再分配而发生。
(二)我国公务员工资制度创新方式分析
1.我国公务员工资制度改革应有国家主导
公务员制度的替代、转换和交易过程主要由政府通过法律、法规或者命令的形式强制性推动。主要原因有以下方面。
第一、公务员制度特殊性使然。国家公务员制度是关系整个国家行政运行正常、有序、一致的法律保障，具有很强的统一性与严肃性，而公务员工资制度是其重要组成部分之一，因此它的改革也必须要有统一性与稳定性，在改革初期应避免出现太多的地方特色，避免个别官员和机构在制度边缘的灰色获利行为，否则将引发公务员内部及社会新的不满。这不仅会阻碍进程，更会影响社会及经济的发展。因此，公务员工资制度改革要由国家主导强制推行。
第二、历史经验下的现实选择。从历史经验看，我国的制度变迁都是政府主导的渐近式制度变迁。主要是我国作为发展中的现代化国家，在集权式政治结构下，政府凭借绝对的政治力量对比优势以及资源配置权力，力争摆脱贫困，实现富强而选择的成本较低，较为合理的现代化路径。从现实看，在制度变迁过程中，任何制度创新主体所追求的目标都是自身效用或利益最大化。而核心领导者在制度创新决策时，首要的目标就是维护和加强其政治权威，使自己获得最大限度的社会支持，并使公开和-谐的反对自己的政治力量降到最小，以维持其统治地位的合法性。为了改变由于现行公务员工资制度激励不强、保障不力和透明度不够而造成的公务员积极性不足，政府效率低下以及社会对公务员加薪的不理解等现实，进而改变政府在人民心目中的形象，从而获得人民信任和支持，巩固其合法性，政府应该主动打破原有利益格局，积极探索和推进科学的公务员工资制度的建立。
第三、旧制度的利益刚性使然。作为分配领域的改革。公务员工资制度改革必定会触动原有的社会利益格局。若要突破旧体制下利益格局的刚性来获取新的利益，尤其是要原有利益集团自行推动则相当困难，原有的干部阶层既无法为制度的转变支付庞大的费用，又缺乏合法性的基础。因此，必须借助国家的强制力量来推动制度变迁。
2.公务员工资制度改革中的诱致性因素
我们在强调工资制度改革强制性变迁特征的同时，并不否认这一制度变革中各种诱-惑性因素的作用，特别当这一制度与我国逐步完善的市场经济体制相适应并逐渐形成良性互动时，其诱-惑性因素的作用将更加明显。尤其是工资和公务员自身利益密切相关，而合理的工资制度必定会使大部分人在新的 均衡中获得更大的收益，这就会促使他们自发接受并推动工资制度及其必要的配套改革，从而自上而下地推动公务员制度的创新与完善。